建立有利于全國統一大市場建設的財稅制度規則，建議從明確財政補貼范圍、規范并靈活應用稅式支出政策等方面，破除妨礙統一市場和公平競爭的制度政策障礙。同時，應深化財稅體制改革，消除地方保護和市場分割的深層次堵點，掃清建設全國統一大市場的阻礙。

財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅制度規則是全國統一大市場制度規則的重要組成部分，貫穿市場準入和退出、要素流動、生產經營等諸多方面。深化財稅體制改革，健全財稅制度規則，優化財稅政策，對于統一大市場建設意義重大。

財稅制度規則與全國統一大市場建設之間關系密切

全國統一大市場是市場制度規則的全國統一，有效遏制地方保護和市場分割，生產、分配、流通、消費各環節循環暢通，商品要素資源在更大范圍內暢通流動的超大規模市場，具有高效規范、公平競爭、充分開放的特點。公平競爭是建設高標準市場體系的內在要求和核心機制，沒有公平競爭，難以形成真正的市場機制，無法形成真正意義上的統一大市場。因此，加快建設全國統一大市場，需要強調維護統一的公平競爭制度，健全公平競爭制度框架和政策實施機制。

財稅制度規則對于促進市場公平競爭具有重要作用。現行《公平競爭審查制度實施細則》從市場準入和退出、商品和要素自由流動、生產經營成本、生產經營行為4個方面確立公平競爭的審查標準，這4個方面都會受到財稅制度政策的影響。如區別對待的招商政策、附帶條件的招標采購、偏向特定競標者等，會造成市場準入門檻，制約統一大市場形成；區別對待或附加條件的財政補貼和優惠政策，會影響商品、服務的自由流動，進而影響勞動力等要素的自由流動；不同的稅費水平乃至惡性競爭導致“政策洼地”出現，會形成不同區域的負擔差異，影響企業生產經營。可見，財稅制度規則與全國統一大市場建設之間關系密切。推進全國統一大市場建設，迫切需要深化財稅體制改革，健全財稅制度規則。

健全財稅制度規則，促進全國統一大市場建設

財稅制度背后體現重要的財稅體制利益動機。建立有利于全國統一大市場建設的財稅制度規則，應圍繞公平競爭審查的要求，破除妨礙統一市場和公平競爭的制度政策障礙，同時，深化財稅體制改革，消除妨礙市場統一的利益動機。

第一，從市場準入和退出、商品和要素自由流動、生產經營成本、生產經營行為4個方面，推動健全財稅制度規則。

明確財政補貼范圍。一方面，厘清財政獎勵和補貼是否有法律、行政法規或國務院規定的依據；另一方面，將惡意競爭、“以鄰為壑”的地方優惠政策納入負面清單，將造成市場分割的政策工具移入禁止類目錄，如通過違法違規給予獎勵補貼等方式，限定經營、購買、使用特定經營者提供的商品和服務；對外地和進口商品、服務實行歧視性補貼；將在本地投資或者設立分支機構作為享受補貼等的必要條件，變相強制外地經營者在本地投資或者設立分支機構等。懲戒違反公平競爭的行為，使各地方政府不得突破財政補貼范圍進行補貼。

規范政府采購程序。不得以限定投標人所在地、所有制形式、組織形式，設定其他不合理的條件，排斥或限制經營者參與政府采購活動，妨礙市場準入和退出等。

規范并靈活應用稅式支出政策。稅收優惠作為稅式支出，屬于財政支出政策范疇。應加強法定約束，建立更加規范的稅式支出制度，必要時相關政策須經全國立法機關審查批準。同時，適當強化對稅式支出政策的靈活運用，拓展政策空間，在加強預算環節審查和公平競爭例外事項審查的基礎上，針對影響國家經濟發展安全的戰略性產業或行業，由國家層面統一實施稅式支出政策，嚴禁地方政府對稅式支出標準隨意“提標擴圍”。

及時清理妨礙全國統一大市場形成的財稅制度規則。抓緊篩查清理設置不合理市場準入條件、直接將特許經營權授予特定經營者、給予特定經營者優惠政策，以及上位法依據不足，與對外開放政策不符，不適應不符合“放管服”等要求的政策文件，為財政新規實施奠定良好基礎，為促進公平競爭和全國統一大市場建設創造良好環境。

第二，從根本上滿足全國統一大市場可持續的建設要求，須通過新一輪財稅體制改革，消除地方保護和市場分割的深層次堵點，掃清建設全國統一大市場的關鍵阻礙。

地方保護和市場分割的局面之所以形成，根本上是受到三方面體制因素的影響：

一是生產性稅基的政府間收入分享，增強市場分割的動機。1994年分稅制改革雖按稅種劃分中央與地方收入，但收入分享環節依然采取生產地原則，像增值稅在生產環節征收，企業落地在哪里，稅收就落在哪里，與最終承擔稅負的消費端關聯不夠；企業所得稅也類似，落地在哪里，稅收就落在哪里，這些都會增強地方“搶奪”企業的動機。在競爭政策偏弱、選擇性產業政策主導的地方經濟發展模式下，地方的收入分享比例持續走高，一定程度上增強地方政府市場分割的動機。

二是事權下移與屬地化管理增加地方政府市場分割的手段。中央及省級政府職能實體化程度不足，對跨區域事權的承擔不夠，跨區域事權被分解為屬地化管理責任，市場整合的手段也在一定程度上被“肢解”。

三是縱向轉移支付與橫向轉移支付不能有效發揮整合市場的能力。目前轉移支付模式未順應發達地區轄區人口增長趨勢，轉移支付安排偏倚戶籍人口，對常住人口的因素考慮得不夠，與流動人口基本公共服務相關的轉移支付與人口動態流動的匹配性不夠，倒逼發達地區有意設置人口流入制度障礙，從而加深勞動力市場的分割程度，而橫向轉移支付對區域市場的整合效果還未有效展現。

消除地方保護和市場分割的體制機制障礙，建議從以下方面推進財稅體制改革：

改變政府間財政收入分配規則，將收入分享依據從生產性稅基轉為消費性稅基。弱化地方保護的財政體制動因，使地方收入分成比例和公共服務水平相掛鉤，引導政府職能向提供優質公共服務轉變。

進一步捋順政府間事權與支出責任的關系。一方面，逐步推進產業政策事權上移，實現決策主體與執行主體的統一。把產業政策事權交由省以上政府，以實現更大規模、更廣范圍的資源動員，發揮功能性產業政策的規模效益和集聚效應。如有關部門通過完善新型基礎設施建設、支持重大科技創新攻關計劃、提供普惠性結構性稅收優惠和信貸扶持等操作手段，適度分擔經營主體技術研發成本，降低技術創新風險。同時，適當通過事權委托的方式，讓地方政府提供輔助；另一方面，推進高層級政府部門職能實體化，完善高層級政府協調機制。發揮高層級政府權限高階、信息全面等優勢，推進部門職能實體化，由其直接承擔協調區域司法糾紛、解決區域間成本收益不對稱問題的職責，并由專職實體化部門推進統一大市場建設，避免上級“條條”部門決策、下級“塊塊”政府執行的權責不對稱和激勵不相容問題。

建立“錢隨人走”“錢隨事走”及橫向財政協調機制、區際利益補償機制。一方面，消除與戶籍制度掛鉤帶來的基本公共服務區域間差異問題，把公共服務供給對象從戶籍人口轉到常住人口上，促進勞動力等生產要素跨區域流動，發揮轉移支付制度對產業政策布局的引導作用；另一方面，選擇當前地方政府間急需橫向協調的事項，推動財政資金在地方政府間的再分配，建立有利于成本收益分配關系協調的機制，依托市場化方式建立不同地方政府間的合作基礎。此外，建立地方政府稅制協調與橫向轉移支付的互動機制，針對經營主體更加頻繁的跨區域變更經營注冊地，一個地方享受完優惠政策，就遷移到另一地方繼續享受稅收優惠政策，同一經營主體多地經營的情況，探索建立統一的稅務登記和清繳體系，中央政府通過規則制定和居間匯算，以“過路財神”的方式做好橫向轉移支付的資金收集和再分配工作，促進區域間產業政策的協調。

（作者單位：中國財政科學研究院）

消息來源于：中國稅務報