中國經濟已經從高速增長階段轉向高質量發展階段，這對宏觀政策提出了更高要求。加強宏觀政策評價，不斷提高宏觀政策效率，才能為高質量發展提供關鍵支撐。“十四五”規劃也明確提出，“健全宏觀經濟政策評估評價制度”。本報告基于宏觀政策“三策合一”理論（穩定政策、增長政策、結構政策）與“三策合一”指數，對2023年我國宏觀政策操作及其調控效果進行系統評價，并為2024年宏觀政策提出建議。

供需兩端持續改善 經濟回升向好

評價宏觀經濟運行情況主要從經濟穩定與金融穩定兩個方面進行研判。

經濟穩定方面，2023年中國經濟的供需兩端均有所改善，經濟回升向好。2023年我國國內生產總值（GDP）超126萬億元，比上年增長5.2%，經濟增速在全世界主要經濟體中位居前列。產出缺口與潛在增速缺口雙雙收窄，表明總需求與總供給均有所改善。一些重要經濟指標也印證了供需兩端的改善。一是居民消費需求顯著提升，2023年社會消費品零售總額比上年增長7.2%。二是制造業投資持續較快增長，2023年同比增長6.5%，高于全社會固定資產投資增速3.5個百分點，高技術產業投資更是同比增長10.3%。三是新產業、新業態等新經濟動能增長加快。2023年新能源汽車、光伏電池分別增長30.3%、54.0%。中央經濟工作會議指出，進一步推動經濟回升向好需要克服一些困難和挑戰。而且，2023年的產出缺口和潛在增速缺口雖有收窄但依然為負。鑒于此，需要繼續加強穩定政策、增長政策與結構政策的有效協調，增強宏觀政策取向一致性，推動經濟邁向更高水平的供需均衡。

金融穩定方面，金融體系風險整體可控。黨的十八大以來，中央高度重視金融穩定問題，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰，牢牢守住了不發生系統性金融風險的底線。2023年我國繼續加強對重點領域金融風險進行有序壓降，保證金融體系維持較好的穩健性；外匯風險方面，人民幣匯率雖有波動，但總體處于合理區間，外匯儲備穩定且充裕；金融體系信用和流動性風險方面，不良貸款率持續下降，流動性比例、流動性覆蓋率等重要指標均較2022年有所改善；房地產政策不斷適時調整優化，房地產市場的銷售、投資等主要指標均出現改善跡象，相關風險得到一定遏制。不過，在某些領域仍存在一些潛在風險點。接下來，要按照中央經濟工作會議的部署，“統籌化解房地產、地方債務、中小金融機構等風險”，更好地守住不發生系統性金融風險的底線。

多策協同發力推動經濟量增質升

中央經濟工作會議要求，“要增強宏觀政策取向一致性”。本報告在宏觀政策“三策合一”理論框架下對穩定政策、增長政策和結構政策的操作情況分別進行評價，并對三類政策的協調配合情況進行評價。

一是穩定政策。穩定政策旨在對經濟進行逆周期調節，促進經濟實現短期穩定。主要從政策力度、政策空間和政策效率三個維度評價政策效果。

貨幣政策和財政政策均持續發力。貨幣政策方面，2023年人民銀行采取了兩次全面降準和兩次降息操作。在降準、降息操作的帶動下，2023年上半年M2同比增速一直處于11%以上的相對高位，下半年雖有所下降，但仍然處于10%左右。而且，2023年金融機構一般貸款加權名義利率延續了下行態勢。財政政策方面，2023年延續了相對較大力度的減稅降費舉措，使得宏觀稅負得以穩定在相對較低水平。2023年前三季度一般公共預算與政府性基金預算口徑下的宏觀稅負為22.5%，達到了2012年以來的低點。不過，財政支出進度和支出增速有待提升。

貨幣政策和財政政策仍然具有一定空間。貨幣政策方面，2023年末我國的貨幣政策空間指數為38.8，與2022年末相比小幅下降2.8。不過，大型金融機構的存款準備金率仍然處于10.5%左右的國際較高水平，仍然具有降準空間。同時，1年期中期借貸便利（MLF）中標利率和7天逆回購利率距離零下限都還有較大空間。考慮到美國和歐元區等主要經濟體的加息周期已接近尾聲，我國貨幣政策面臨的外部壓力有所緩釋，降息的實際可操作空間加大。財政政策方面，2023年末我國的財政政策空間指數為42.5，與2022年末相比小幅下降0.5。這主要是由政府部門債務率小幅上升所致。我國的政府部門債務率尤其是中央政府債務率仍然明顯低于發達經濟體的平均水平，財政政策空間較為充裕。

貨幣政策和財政政策在不少環節的傳導效率明顯改善。貨幣政策方面，2023年前三季度工業中長期貸款、普惠小微貸款、綠色貸款、科創型中小企業貸款同比增速分別達到30.9%、24.1%、36.8%和22.6%，分別高出全社會貸款增速20個、13.2個、25.9個和11.7個百分點，貨幣政策對實體經濟和薄弱環節的支持效果不斷改善。此外，2023年前三季度住戶消費性貸款余額增速達到13%，貨幣政策對消費的帶動效果明顯增強。財政政策方面，財政政策對基建投資的帶動作用較為明顯。2023年中央在繼續使用大規模專項債為基建融資的同時，還增發了1萬億元特別國債，為基礎設施建設提供了新的資金支持。2023年基建投資同比增速處于5.9%的相對高位，擔當了“穩投資”的重要力量。加強結構政策、增長政策與穩定政策的積極配合，能夠改善穩定政策的調控效率。結構政策有助于扭轉經濟結構失衡問題，消除經濟結構失衡對企業投資和居民消費的阻礙。增長政策有助于提升增長內生動力，提高企業投資預期回報率和居民預期收入，為企業投資和居民消費提供根本支撐。

二是增長政策。增長政策有助于激發經濟增長內生動力，提升長期潛在增速。一國經濟長期增長的動力源泉包括資本和勞動等傳統要素的積累、人力資本積累和全要素生產率（TFP）增速提升。近年來的增長政策主要圍繞提升這四類動力源泉展開。為了適應高質量發展的新要求，中央又提出發展新質生產力，將以科技政策為核心的增長政策的重要性提升到了新高度。

增長政策的實施取得顯著成效。第一，資本積累的質量明顯提升，以高技術產業為代表的有效資本積累速度持續加快。2018年至2023年，我國高技術產業投資同比增速均值達到了15.7%，高出全社會投資增速11.2個百分點。第二，人力資本水平持續提升，勞動力質量不斷提高。伴隨教育強國戰略的實施和教育體系的不斷完善，我國居民受教育程度持續提高。截至2022年末，16歲至59歲勞動年齡人口平均受教育年限達到10.93年；新增勞動年齡人口平均受教育年限已經達到14年。未來增長政策的發力點主要在兩個方面：一是進一步提升全要素生產率增速。二是進一步縮小城鄉之間、地區之間的人力資本積累水平差異。

今后可以通過加強結構政策與增長政策的協調配合提高增長政策的作用效果，尤其是強化增長政策對全要素生產率增速和有效資本積累的改進程度。加強結構政策與增長政策的協調配合，有助于促使經濟結構向最優結構靠攏，由此將會提高資源配置效率，提升增長政策對全要素生產率增速的改進程度。此外，經濟結構的改善還將為企業創造新的投資空間和投資機遇，提升增長政策對有效資本積累的改進程度。

三是結構政策。近年來，中央高度重視經濟結構問題，不斷加強結構政策的使用。目前來看，政策效果不斷顯現，在產業結構方面的效果尤為明顯。我國轉型升級指數不斷提高，已經從2018年的144.1提升到2022年的162.8。長期來看，結構政策的整體效果有待進一步改善。宏觀政策“三策合一”有助于統籌各類經濟結構之間的密切關系，從而更好地優化經濟結構。

四是宏觀政策取向一致性。宏觀政策取向一致性主要包括三層含義：財政政策、貨幣政策等穩定政策內部的取向一致性；穩定政策與增長政策、結構政策的取向一致性；非經濟性政策與宏觀政策的取向一致性。本報告從上述三個維度對宏觀政策取向一致性進行評價。

從穩定政策內部角度來看，財政政策、貨幣政策以及宏觀審慎政策協調較好，未來還需進一步放大組合效應。貨幣政策與財政政策要雙雙發力，降低實際利率水平以配合財政支出的擴張與財政赤字率的提升，著力擴大總需求。宏觀審慎政策需要在加強對重點領域金融風險監管的前提下，兼顧防范化解風險和增強經濟活力，緩解具有合理融資需求的微觀個體的融資約束，從而放大貨幣政策和財政政策的發力效果。

從穩定政策、增長政策和結構政策角度來看，三大政策均發揮了重要作用。穩定政策方面，貨幣政策和財政政策助力推動經濟回升向好，著力擴大總需求。增長政策方面，通過加強對新產業、新動能的促進，使得資源配置效率得到顯著提升，新經濟增長動力不斷增強。結構政策方面，消費對經濟增長的貢獻率和拉動效果不斷增強，總需求結構得到優化；高技術產業增長加快，產業結構進一步轉型升級。為了進一步增強宏觀政策取向一致性，還需要推動穩定政策、增長政策和結構政策有效“合一”，進一步“提升宏觀政策支持高質量發展的效果”。

從非經濟性政策與宏觀政策角度來看，二者之間的一致性顯著提升。2023年非經濟性政策與宏觀政策之間的協調配合有所加強。例如，在綠色能源轉型過程中，通過堅持先立后破的思路，緩解了經濟發展過程中面臨的資源環境約束，較大程度地避免了非經濟性政策對宏觀政策的掣肘。要想進一步加強非經濟性政策與宏觀政策的統籌，需加強各部門之間的政策統籌協調，防止政出多門，從事前制定、事中實施到事后評價建立政策協調的長效機制。

五是宏觀政策預期管理。預期管理通過加強與公眾的信息溝通，引導公眾預期向政策目標靠攏，從而提升宏觀政策效率。

2023年貨幣政策的短期預期管理整體較好。政策透明度方面，人民銀行持續保持較高的溝通頻率，通過新聞發布會、各季度《中國貨幣政策執行報告》與貨幣政策委員會例會紀要等方式向市場公眾說明經濟形勢判斷、貨幣政策操作等重要信息。前瞻性指引方面，通過前瞻性指引引導市場預期，在有效保持人民幣匯率在合理均衡水平上基本穩定等方面發揮了重要作用。

年度預期管理方面，年初制定的主要預期目標均較好實現，預期管理取得較好效果。2023年政府工作報告提出的GDP增速、CPI漲幅、城鎮調查失業率等主要預期目標順利實現，對改善社會預期、提振公眾信心發揮了較大作用。

長期預期管理方面，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》等超長期戰略安排對公眾預期起到了重要指引作用。超長期發展規劃是短期宏觀政策目標制定的參照基準，有助于增強公眾對長期經濟增長的預期。

加大宏觀調控力度 增強政策取向一致性

根據中央經濟工作會議的部署，2024年要加大宏觀調控力度，增強宏觀政策取向一致性。綜合考慮當前宏觀經濟形勢和宏觀政策狀況，可以從以下六個方面綜合施策：

第一，在2023年GDP增長5.2%的基礎上可將今年經濟增長目標設定在5%以上，以確保經濟增長目標的合理性和連貫性。制定經濟增長目標值，短期內有助于釋放更積極的穩增長信號，長期則有助于實現黨的二十大報告提出的“基本實現社會主義現代化”等重要目標。

第二，增強宏觀政策取向一致性，采取穩定政策、增長政策、結構政策與改革相結合的一攬子政策組合，通過宏觀調控與微觀市場運行雙輪驅動，更好地助力高質量發展。

第三，加強對增長政策的使用，加快培育新質生產力。一要統籌科技、教育、人才三大戰略，為新質生產力的形成提供強力科技支撐。二要進一步深化制度改革、優化營商環境，為新質生產力的形成提供適宜的制度保障。三要穩步推進供給側結構性改革和需求側管理，為新質生產力發展掃清結構性障礙。

第四，加強對結構政策的使用，著力優化經濟結構。一是擴大中等收入群體比重，提升居民消費率，改善總需求結構。二是改善投資結構，提升生產性投資與民間投資占比。三是優化債務結構。

第五，在結構政策和增長政策的配合下，進一步加大貨幣政策和財政政策的力度。貨幣政策方面，可適當加大單次降準和降息的幅度。財政政策方面，在繼續落實好結構性減稅降費政策的同時，著力提高財政支出增速以提升財政政策力度，并且加大民生相關領域財政支出，拓寬居民消費場景的公共投資，形成消費和投資相互促進的良性循環。

第六，進一步發揮中國特色預期管理的優勢，更好地穩定市場預期。人民銀行可對M2增速、社會融資規模存量增速以及利率等重要指標給予更明確的量化目標，并實施更明確的前瞻性指引，以提振市場信心。同時，要更好地發揮中長期規劃的預期管理作用。

（作者：陳彥斌系首都經濟貿易大學副校長、教授，陳小亮系中國社會科學院經濟研究所副編審，劉哲希系對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院副教授）

消息來源于：經濟參考報